（2016年10月10日）

同志们：

我们召开这次全市地方立法会议，是经市人大常委会主任会议决定并报市委批准召开的，主要任务是深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神、党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，省地方立法工作会议以及市十一次党代会精神，按照“四个全面”的战略布局，全面实施新修改的立法法，全面启动我市地方立法工作。同时，还要通过这次会议，进一步密切市人大常委会与“一府两院”的工作联系，提升我市人大法制工作水平。一会儿，市委郭康锋书记还要作重要讲话，希望大家认真贯彻落实。下面，我先讲几点意见。

一、强化人大意识，自觉接受人大及其常委会的监督

人大及其常委会对政府、法院、检察院进行监督，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，是我国监督体系的重要组成部分。人大监督的目的，在于确保宪法和法律得到正确实施，具有很强的政治性和阶级性，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

这几年，法工委在市人大常委会的领导下，依据《监督法》，围绕常委会对法制监督工作的重点，做了不少工作。在监督交通安全工作方面，连续三年开展了《道路交通安全法》贯彻实施执法检查，向市政府及相关部门提出应逐步建立起我市交通影响评价体系、推进道路交通安全精细化管理等不少好的建议。在规范司法行为方面，建议常委会每年都安排了听取和审议法、检两院专项工作报告，对法检两院进行了深入调研，向常委会进行了报告。听取和审议了市公安局《关于依法打击毒品犯罪的工作报告》，并组织部分市人大代表深入基层站所、农村、企业进行了调研视察，有效地促进了依法行政、公正司法。

今年6月召开的市十三届六次会议，是我市民主法制建设史上一次重要的会议。会议依法成立了市人民代表大会法制委员会，通过了法制委员会组成人员名单，为我市行使地方立法权奠定了组织基础，也就是说，可以按照新修改的《立法法》规定的“设区的市可以在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面”进行地方立法，细化社会治理，补接社会治理上的盲区，对于我们法治长治建设具有非常重要的作用。目前，市人大常委会从全市公、检、法、司等部门遴选出6名专职立法人员，已经到位，开展工作。

这里向大家说明的是，根据省编办[2015]79号和市编办[2015]70号文件通知要求，市人大法制委员会和市人大常委会法制工作委员会实行一个机构、两块牌子。法制委是市人民代表大会的机构，专门进行地方性法规草案的审议等系列工作；法工委是市人大常委会的工作机构，保持原有的内务司法监督工作职能，新增加了地方性法规的组织、起草、修改、调研、论证等项工作和规范性文件备案审查工作。下设办公室、内务司法科、法规科和规范性文件备案审查科四个科室。市人大法制委员会成立后，现在的法工委工作内涵与外延明显扩大，工作头绪也多了，但对所联系部门的法律监督和工作监督不会因此而削减和顾此失彼，倚重倚轻，而且要进一步运用法治思维和法治方式推动工作，加大监督力度。所以，各对口联系部门要充分认识在“法治长治”建设中肩负的重要职责，切实增强接受人大及其常委会监督的认识自觉和行为自觉。

首先，要充分认识自觉接受人大监督是社会主义法治建设的内在要求。这是国家政治制度的基本要求，也是宪法对“一府两院”行为规定的一项基本义务和责任。其次，要充分认识自觉接受人大监督，有助于推动“一府两院”依法行政，公正司法，提高法治能力。“一府两院”作为行政管理机关和司法机关，其行为直接关系到人民群众的根本利益，人大依法对“一府两院”工作进行监督，能够督促和支持“一府两院”更好地履行职责，促进“一府两院”严格依法行政，公正司法，从制度上防止和消除腐败，防止决策和工作失误。再次，要充分认识自觉接受人大监督，能够进一步推进“一府两院”的自身工作。政府的经济社会事务管理，司法机关的司法活动，仅靠内部自身的工作远远不够，必须最大限度调动全社会各方面的力量。人大代表来自社会各层面，具有广泛的代表性，他们了解社会，联系百姓，熟悉情况，经验丰富，提出的意见和建议，对做好“一府两院”工作会起到极大的促进作用。从这个意义上讲，人大监督既是一种制约，也是对工作的支持，有助于“一府两院”把工作做得更扎实、更富成效。

实践证明，“一府两院”重大工作中的每一项成绩的取得，都是与人大的监督、支持和帮助分不开的。因此，在工作中，“一府两院”要把自觉接受人大监督作为应尽的责任与义务，认真落实到日常工作中。一是要切实增强接受人大监督的自觉性。要把自觉接受人大及其常委会的监督，作为工作中必须遵守的一项执政和司法原则，强化“监督就是支持”的意识，增强接受人大监督的自觉性。二是要建立自觉接受人大监督的工作机制。一方面，对人大及其常委会作出的决议决定，要不折不扣地贯彻执行，确保落到实处。另一方面，重大决策、重大活动，都要让人大代表广泛参与，事前要征求人大及其常委会的意见；市政府重大规范性文件要及时报送人大常委会法工委规范性文件备案审查科进行备案审查。同时，每个部门都要确定一名联络员，主动地向人大常委会对口部门联系工作。对提出的问题和建议，要逐一认真研究，抓紧组织办理，及时改进。三是要高度重视人大代表提出的意见和建议。要把办理人大代表建议工作作为接受人大代表监督、加强依法行政、公正司法、推进社会主义民主法制建设的一项重要政治任务，对代表意见和建议，承办部门要主动联系，虚心听取意见。要充分利用这一渠道，倾听人民呼声，解决好关系人民群众生产生活的突出问题和普遍关注的司法案件。四是要邀请人大常委会分管领导和法工委主任参加本部门的相关重要会议和重大活动，要向常委会领导和法工委报送工作信息，以便及时掌握对口联系部门的工作动态，更有效地进行监督。五是要积极为人大工作创造良好的环境。对人大常委会组织人大代表开展执法检查、调研视察工作，要提前准备，主动配合，保证人大常委会执法检查、调研视察活动的顺利实施。

根据市人大常委会今年工作要点，最近将组织部分市人大代表、人大常委会委员深入市公安局继续就全市禁毒工作开展专题视察调研，了解毒品犯罪情况。10月下旬，常委会听取和审议市中级人民法院《关于发挥审判职能，依法惩治毒品犯罪情况的报告》和市人民检察院《关于司法体制改革进展情况的报告》。12月上旬，组织部分市人大代表深入部分基层单位和部门对依法治理工作进行调研。12月下旬，听取和审议市人民政府《关于法制宣传教育第六个五年规划实施情况和制定“七五”法制宣传教育工作规划情况的报告》。以上相关部门要切实做好工作准备。同时，在工作推进过程中，遇到的新情况、新问题，要积极请求市人大常委会组织人大代表开展专题调研视察，帮助破解难题，推动工作落实。

二、加强地方立法工作，以良法促进地方经济社会发展

我市地方立法权使市人大及其常委会的职能在原有依法监督、人事任免和讨论决定重大事项等基础上，拓展到了地方立法权的行使，使得人大及其常委会的职权体系更加全面完善。这就要求我们，必须站位高远，把握要求，明确目标任务，明晰路径措施，高标准、高效率制定一批符合长治实际、富有地方特色的地方性法规，发挥立法的引领和推动作用，以良法促发展、保善治，有效推进改革开放和法治建设，为长治发展提供坚实保障。

（一）准确把握立法要求

地方立法作为实施全面依法治国方略的重要举措，加强社会治理的重要抓手，标准高、要求严，我们要准确把握地方立法的原则要求。

一是围绕“一个核心”，把党的领导作为根本保证。在推进地方立法上必须牢牢坚持党的领导这一根本原则，确保地方立法工作充分体现市委主张，始终保持立法工作的正确方向。

二是坚持“两个贴近”，把维护群众利益作为根本宗旨。做好地方立法工作，必须贴近实践，贴近群众要求，尊重群众主体地位，始终站在人民群众立场上想问题、作决策，真正做到为了人民群众立法、依靠人民群众立法、立人民群众所需要的法。

三是紧扣“三大领域”，把服务发展作为根本任务。我市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面有着强烈的立法需求，我们要自觉把立法工作放到全市发展大局中来谋划和推进，突出立法重点，把有限的立法资源真正运用到经济社会发展迫切需要、聚焦到与人民群众切身利益密切相关的项目上。

四是遵循“四条原则”,把社会需求作为根本依据。深刻把握地方立法的工作规律，切实遵循“不抵触、有特色、可操作、少而精”的立法原则。找准选好地方立法的路径和重点，不断提高地方立法的系统性、针对性、有效性和可操作性。地方性法规要力求精细化，防止大而全，确保立得住、行得通、真管用。努力使制定的法规更加符合市情实际，更加符合全面深化改革和推进经济社会发展的需要，经得起实践和历史的检验。

五是把好“五大关口”。把科学立法、民主立法作为根本途径。坚持做到立项要准、纳言要广、论证要深、内容要实、制度要特，切实把好“五大关口”。一要把好立法体制关，解决谁来立法的问题。积极整合立法资源，探索重要法规由人大组织起草或联合有关部门起草、专业性较强的法规委托教学研究机构或专家学者起草、区域性法规委托政府相关部门和县(市)区起草等形式，形成多元的立法工作格局。二要把好公众参与关，解决为谁立法的问题。坚持开门立法，积极拓宽人大代表和县（市）区人大参与立法的途径，坚持立法项目听取公众建议，立法信息向社会公开，立法内容征求社会各方意见。三要把好立法调研关，解决立法协调性问题。不仅要听取主管部门、执法机关的意见，更要注意听取人大代表和政协委员的意见，特别是对管理相对人和利害关系人的意见，真正做到集思广益。四要把好评估论证关，解决法规执行性问题。认真执行立法听证、评估论证和统一审议制度，通过召开听证会、论证会等形式，发挥立法专家咨询库的作用，凝聚共识，审慎决策。五要把好执法监督关，解决立法实效的问题。对地方性法规实施后产生的社会效果是否符合立法目的，要适时进行系统评估和执法检查，切实保证法规在本区域全面贯彻实施。

以上“五大关口”把握的好坏程度，直接关系立法质量的好坏，万万不能有丝毫差池和掉以轻心，市政府办公厅法制科室承担着协调政府部门的法制工作包括立法工作的重任，处在立法工作的第一线，需要立什么法、哪些方面需要立法、群众有什么立法需求，都要做到心中有数，既要有规划，又要有计划，许多法规都要拿出草案，成熟后提交人大进入制定程序，任务艰巨，责任重大。各县市区人大常委会要善于把握本地发展大局，深入调查研究，科学确定本地立法需求，及时向市人大法制委（法工委）报送，形成经常联系、各方协调、密切配合、人大主导的地方立法格局。

（二）严格规范立法程序

严格科学的立法程序是立法工作权威性的基本要求，也是提高立法质量和立法效率的基本保障。这里，我向法制委（法工委）提几点具体工作要求:

一是确定立法项目。通过广泛征集立法建议项目，并进行研究论证，根据立法需求的缓急、立法条件的成熟度等，确定立法项目，列入立法计划。

二是撰写法规草案。根据立法的领域和内容，明确牵头起草部门，组织开展深入调研，编写法律条文，形成法规草案。

三是审议通过法规草案。第一步，市人大法制委（市人大常委会法工委）要通过召开座谈会、听证会、论证会等形式，广泛听取各方面的意见，对法规草案进行修改，提交常委会一审。第二步，法制委（法工委）根据一审的意见建议，对法规草案进行修改，并再次征求意见，形成草案修改稿，提交常委会二审。最后，法制委（法工委）根据二审意见，对法规草案进行修改，形成草案表决稿，提交常委会通过。

四是报送省人大常委会批准。根据立法法的规定，我市制定的地方性法规必须报经省人大常委会批准后才具有法律效力，省人大常委会的批准时间是四个月内。这就要求我们必须掌握立法进程，掐准立法节点，及时获得省人大常委会的批准。

五是对法规实施效果进行跟踪调查。在地方性法规颁布实施后，要对法规的影响和效果进行了解，查找不足，及时修改，让法规更加适应实际需要。

（三）切实抓好立法计划的编制、实施

根据市委、市人大常委会立法工作要求，今年我们要启动、起草一部程序性法规和两部实体性法规。地方性法规的制定就像十月怀胎，一朝分娩，周期长、程序多、要求严、标准高。因此，法制委（法工委）要抓紧编制未来五年立法规划，落实今年的立法计划，明确立法工作时间、路线图，并尽快组织实施。一部程序性法规是《长治市地方性法规制定条例》，两部实体性法规是《长治市禁止燃放烟花爆竹规定》和《长治市辛安泉水源地保护条例》。《长治市地方立法条例》法制委和法工委9月底已经拿出了草案，现已进入征求意见阶段；10月下旬主任会议讨论修改，在10月份常委会一审，12月份二审，12月底报省人大常委会批准，2017年上半年提交市人代会审议通过。实体性法规《长治市禁止燃放烟花爆竹规定》和《长治市辛安泉水源地保护条例》政府法制机构现在就要着手组织起草，起草小组名单要报市人大常委会法工委，确保整个法规起草过程置于人大主导之下。11月中旬报送市人大常委会法规草案文本，进入人大立法审议程序。通过法制委（法工委）立法调研、修改、反复征求意见等必要环节之后，争取在12月常委会能够一审；2017年2月份常委会能够二审通过，报省人大常委会批准后，争取在6月份公布实施。这样安排，三部法规都能在明年正式出台，实现我市立法工作的“首战大捷”。

三、积极开展基层立法联系点工作，不断增强地方立法民主化水平

民主立法是我国社会主义立法的一项基本原则，基层立法联系点工作，重点在基层，核心是联系，目的是反映基层的声音和诉求，根据地方立法所限定的三大领域的需要，通过重点调查，反复比对，市人大常委会确定了特邀长治学院、涉及9个县市区，16个乡镇（村）为我市基层立法联系点。作为一项崭新的工作，基层立法联系点责任重大，使命光荣，我们一定要有强烈的事业心和高度的责任感，边学习，边实践，边提高，不断积累和创造立法联系点工作经验，真正使基层立法联系点成为反映基层要求，吸纳群众意见，维护群众利益的桥梁和纽带，成为法律法规实施的基础阵地。

第一，要落地生根，由点及面。立法是一项重大决策活动，必须发扬民主，听取基层意见。基层立法联系点一头联系着地方立法机关，一头联系着基层群众和组织，是地方立法机关掌握基层第一手资料和信息的制度化平台，是我市地方立法工作不可或缺的参与者。联系点要充分发挥扎根基层、贴近实际、面向群众的优势，密切与基层群众和组织的联系，主动敞开大门鼓励群众参与，充分挖掘基层群众关心、支持、参与我市地方立法工作的潜力。要以建立长效联系机制为出发点，不断巩固壮大联系网络，将联系“点”扩大为“面”，确保所提意见建议的广泛性、全面性、代表性，为广开立法言路，倾听群众呼声创造良好的条件。

第二，要广集社情，汇聚民意。基层立法联系点最主要的工作就是为市人大及其常委会的立法工作带来基层的声音，从而使地方立法工作更好地体现以人为本、立法为民，维护社会公平正义的宗旨。首批确定的联系点，要全面客观地反映基层的意见和呼声，在保证原汁原味的基础上进行归纳整理，有效体现和保障基层群众、组织尤其是弱势群体在立法中的话语权，要注重调查研究，通过多种形式，有针对性地关注和收集与立法有关的社情民意，既要关注基层的立法要求和群众诉求，又要关注制定生效的地方性法规在基层实施的效果，还要关注基层群众、组织对市人大及其常委会立法工作的意见和建议，为加强我市地方立法工作提供重要的社情民意参考。要及时做好上情下达、下情上传工作，做到有一说一，有二说二，确保优质高效地完成立法机关交办的任务。

第三，要因地制宜，发挥优势。我市地方立法工作刚刚启动，立法活动在基层群众眼中还有一定的神秘色彩，我们要借助基层立法联系点这个工作平台，把立法征求群众意见的过程同宣传普及法律法规有机结合起来，让地方立法工作扎根基层，深入人心，要按照要求及时发布立法信息，公布法规草案，引导群众关注地方立法中的重要制度设计和事关群众切身利益的重要内容，保障基层群众的知情权。要立足当地实际，采取风格多样的形式，组织面向基层的立法宣传活动，有计划、有重点地对地方立法工作进行宣传，引导社会舆论，凝聚各方共识，为法规的科学制定和有效实施做好基础性工作。基层立法联系点工作是一项光荣的事业，首批确定的基层立法联系点一定要不辱使命，珍惜荣誉，认真负责，真抓实干，把具体工作职责落实到人，按要求做好各项组织、协调和服务工作，切实发挥好联系点的作用。

四、实行立法专家咨询制度，努力提高地方立法质量

建立健全立法专家咨询制度，完善地方立法机制，是党的十八届四中全会提出的一项重要要求，具有很强的指导性和现实意义。市人大常委会主任会议经过广泛酝酿，精心遴选出了20名同志被聘为长治市地方立法咨询专家。这些同志来自于长治学院、市委党校、司法界、律师界，以及城建、环保、文化等部门，都是本单位、本部门优秀法律人才和从事法制工作的知名人士与行家里手。这一举措是贯彻落实十八届四中全会精神的实际行动，也是发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，有效借助“外援”推进科学立法、民主立法，提高地方立法质量的客观要求。希望各位专家紧紧围绕我市改革发展大局，积极探索和把握立法规律，多为我市人大常委会立法工作提出前瞻性、建设性的咨询意见，共同努力提高我市地方立法工作水平，为推进我市经济社会发展提供有力的智力支持。

根据长治市人大常委会制定的《长治市地方立法咨询专家工作规则（暂行）》的规定，受聘的专家主要活动集中在我市地方立法方面，参与地方性法规案的起草、调研、论证、修改等工作，主要形式是：应邀参加座谈会、论证会，就如何修改完善法规案发表意见，这一形式，将成为市人大常委会立法的例行程序，专家的论证意见也将成为论证审议修改法规案的重要依据。随着我市地方立法工作的不断深入，专家活动的外延和内涵也将不断扩大，今后，编制立法规划和年度立法计划，都要邀请专家进行立项论证；搞法规评估，都要邀请专家参与；举办地方立法培训，也要邀请专家授课。法制委（法工委）作为市人大及其常委会负责地方立法的审议和综合办事机构，要做好专家的组织、协调和联络等日常工作，为各位专家提供优质的服务和保障。要定期或不定期向各位专家通报地方立法工作情况，高度重视各位专家对有关法规案的修改意见，根据专家意见所做的修改，及时向常委会会议汇报。要根据专家本职工作忙这一特点，努力创新工作方法，充分利用网络、电子邮件等途径，与专家加强沟通，增强联系。

受聘的专家参与地方立法活动，是对我市地方立法工作的巨大支持和帮助。我代表市人大常委会向各位专家表示感谢！我们相信，在大家的共同努力下，地方立法咨询专家一定会发挥更大更好的作用！

五、建立规范性文件备案审查机制，实现备案审查工作的日常化和规范化

规范性文件备案审查，是宪法和法律赋予人大及其常委会的法律监督权，是维护法制统一、保证政令畅通的重要措施，是强化法律实施的重要体现。在全面推进依法治国的新的历史起点上，如何加强备案审查制度能力建设，依法推进规范性文件备案审查工作，已成为各级人大常委会的一项重要内容。

关于规范性文件的定义，在《山西省各级人大常委会规范性文件备案审查条例》中写得非常明确：“依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内可以反复适用，公开发布的文件”。备案审查的目的在于及时纠正违法的抽象行政行为，从源头上防止政府规范性文件超越法定程序和权限。简单地说，审查的目的在于防错、纠错。防错、纠错的过程就是监督的过程。从市级层面情况来看，市委、人大、政府对这项工作非常重视，备案审查工作机构已经初步建立，市政府办公厅专门成立了规范性文件备案审查科，市人大常委会在法制委（法制工委）内设有规范性文件备案审查科，人员已经到位。现在面临的最突出的问题是：政府与人大两个备案审查机构在工作上如何协调，如何衔接？这既是一个工作机制问题，也是一个操作技术问题，把这个问题解决好了，规范性文件备案审查工作才能落到实处。根据《山西省各级人大常委会规范性文件备案审查条例》，应从这几个方面入手。一是要明确报备种类。按《条例》规定的内容和精神，包括：市人民政府制定的规章；市人民政府根据地方性法规授权制定的与地方性法规相配套的文件；县级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；市、县两级人民政府发布的决定、命令和以市、县两级人民政府办公厅（室）文件发布的人民政府作出的办法、规定等。二是要明确报备的要求。《条例》中对规范性文件报送的机构、时限、内容、形式都做了详细的规定。市政府办公厅备案审查机构要严格按照规定，及时向市人大常委会备案审查机构进行报备，市人大常委会备案审查机构要在规定的时限内向政府办公厅备案审查机构进行意见和建议的回复。三是要建立科学严格的报备运行机制。市人大常委会备案审查机构接受报备文件后，要迅速通过程序与市人大常委会相关委员会交换意见，同步审查。同时，要邀请法制委员会和有关专家参与审查，最后通过主任会议研究把关，切实提高审查质量，共同完成备案审查工作。

同志们，做好新形势下的地方立法工作，责任更大，要求更高，使命光荣，任重道远。我们要切实增强政治意识、大局意识和责任意识，在市委的领导下，继往开来，锐意进取，同心协力，扎实工作，努力开创我市地方立法工作新局面，为协调推进“四个全面”战略布局，为如期实现脱贫攻坚和全面建设小康社会目标作出新的贡献！